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宋自學 郝勇曉:夯實破產法治基石 營造良好營商環境

作者: 時間:2020-06-29 閱讀次數:115 次 來自:中國破產法論壇

夯實破產法治基石,營造良好營商環境

宋自學 郝勇曉

摘要:2019年底,世界銀行《2020年營商環境報告》問世,我國營商環境全球排名再度躍升15位,位居全球第31位,連續兩年被評為全球營商環境改善幅度最大的十大經濟體之一。其中,“辦理破產”是考核指標之一,對營商環境測評的結果具有舉足輕重的影響。習近平總書記已作出“法治是最好的營商環境”這一重要論斷,筆者在本文主要解讀了辦理破產相關指標的含義及其影響因素,通過總結分享先進地區的經驗和制度創新以及破產審判中的典型案例,試圖為進一步優化我國的營商環境有針對性地建言獻策,以夯實破產法治基石,不斷增強中國市場的吸引力,助力高水平開放與高質量發展行穩致遠。

關鍵詞:法治  營商環境 回收率  破產框架強度  審判質效

一、營商環境及辦理破產相關指標微解讀

過去認為,營商環境就是政府給足優惠補貼,企業紛至沓來的一場盛宴,然而長遠來看,真正起決定作用的是公平高效的制度環境,這就需要發揮法治的引領與保障作用。目前,我國存在政府干預過多與市場監管不到位現象。市場經濟條件下有“兩只手”,看不見的是市場的手,看得見的是政府的手,習近平總書記深刻闡述“法治是最好的營商環境”的重要論斷,便是理順這“兩只手”的關鍵。

我們現在所說的“營商環境”,即對世界銀行2005年以來在世界范圍內推行的doing business評估的簡稱。世界銀行《2020年營商環境報告》從開辦企業、辦理施工許可證、獲得電力、登記財產、獲得信貸、保護中小投資者、納稅、跨境貿易、執行合同和辦理破產十個方面監測全世界范圍內190個經濟體的營商環境。這份報告,沿襲過去十多年來逐漸形成的指標體系,將營商環境細分為包括“辦理破產”在內的十大指標體系,進而通過特定的二級指標和評分方式,盡可能在具備可比性的前提下,對全球190個經濟體打分,進而得到營商環境總分并排名。這其中,體現司法工作的“執行合同”和“辦理破產”指標得分均有提高,全面拉升了中國營商環境的“平均分”。按照2020年度的營商環境評估報告,我國總得分為77.9分,排名上升到全球第31名;在這一喜大普奔的成績背后,“辦理破產”也功不可沒,得分從去年的55.8分上升到62.1分,該指標排名從去年的61位上升到第51位,較上年提升了10位。以上成績得益于一系列制度和司法政策的推進。

“辦理破產”是報告中與破產制度直接關聯的指標。世界銀行營商環境評估中的“辦理破產”,分為回收率和破產框架強度兩大指標體系。

回收率是關于破產程序的時間、成本、結果及貸款利率的函數。主要測算特定案例中,擔保債權人通過破產程序實現債權所耗費的時間、經濟成本和債權實現額度?;诳杀刃?,案例是全球統一的:在樣本城市(我國為北京、上海),有個100%內資的有限責任公司,董事會主席占有51%以上的出資,且其他任何股東出資比例不超過5%,以酒店為其核心資產。該企業聘有職業經理人,有201個職工、50家供貨商,且均有拖欠行為。另外,這家企業跟內資銀行有一份為期十年的借貸合同,以酒店不動產抵押,該筆抵押債務的總額,占該企業總負債的74%,其余26%的債務包括貨款、工資和稅收,均為無擔保債務?,F在該企業陷入財務困境,盡管現金流尚能應付日常開銷,但有不能清償到期債務之虞,該企業需要與債權人談判,尋求債務展期。銀行想盡可能快捷且低成本地實現其債權,無擔保債權人想在現行法律框架下盡一切可能防止企業被分割變賣,主要股東們想繼續控制公司,經理則想盡可能維持企業運營并保障就業?,F在選項之一,即進入司法程序,選項包括重整、清算或接管。就此,需要根據相關經濟體的破產法規定,測算時間(從破產程序啟動到清償之日的總長度)、經濟成本(破產程序對債務人財產的消耗百分比)及債權實現額度,通過一個精心設計的函數公式,綜合測算三大指標和銀行同期借貸利率后,得出回收率。上述案例的情景設置也好,測算公式也好,更多是出于世界范圍內不同經濟體之間在“辦理破產”方面尤其是回收率可比性的考量。但得分高低,歸根結底還是取決于相關經濟體的破產法立法。我國2006年《企業破產法》頒布后并未經過修訂,所以回收率指標在過去多年世界銀行評估中,得分一直保持穩定:破產程序需要的時間為1.7年;經濟成本為債務人財產的22%;債權實現額度從36分/美元提高到36.9分/美元,這可能更多是拜借貸利率的下降所賜。最終,我國回收率綜合得分39.8。

在國際范圍內橫向比較,我國“辦理破產”指標下回收率整體比較低,與市場經濟體系比較發達的國家差距不小。在破產程序需要的時間方面,我國1.7年,跟大多數經濟體差不多,但跟美國的1年,有明顯差距。而在經濟成本方面,我國的22%,高于絕大多數經濟體,印度、俄羅斯均為9%,美國為10%?;厥章史矫?,我國為36.9,相較于俄羅斯的43、印度的71.6、美國的81,可提升空間較大。

破產框架力度指數是對一個經濟體現有破產法律框架的充分性和完整性進行評估。破產框架強度指數的滿分為16分,取決于如下四大指標:第一,破產程序啟動指數(3分),重點在于考察啟動破產程序的難易程度,以及債權人、債務人的自主性和制度選項。第二,債務人財產管理指數(6分),重點在于站在債務人企業利害相關方的角度,看其權益在債務人財產中是否獲得優先重視。第三,重整程序指數(3分),重在考察相關經濟體重整制度構造,是否符合世界范圍內偏重債務人企業拯救的趨勢。第四,債權人參與指數(4分),重點在于考察債權人在破產程序中是否有實質性參與。

與回收率相比,我國破產框架強度指數得分尚可。在過去五年間,我國破產框架強度指數一直是11.5分。2019年3月最高人民法院發布《企業破產法》司法解釋(三)就加強債權人權益保護等作出一系列重要規定,針對性地提高個體債權人在破產程序中的參與和明確新融資的優先順位,并得到世界銀行認可,最終使得我國破產框架強度在2020年度的營商環境評估中得分從11.5分上升到13.5分。這一得分,距離滿分16分已不遠,在世界范圍相比也不算低。該司法解釋的出臺,為‘破產框架力度’指數提升起到了重要促進作用。

二、各地先進做法及嘗試

如何應對測評并提高這些指數,推進破產法改革?近年來,最高人民法院發布《全國法院破產審判工作會議紀要》《全國法院民商事審判工作會議紀要》等司法文件,大力推動各地破產法庭建設和地方管理人協會等專業隊伍建設,精準對接“辦理破產”指標,著力提升“辦理破產”分值。截至目前,中國已成立多個破產法庭,以推動營商環境提升。作為營商環境報告評估樣板城市,北京和上海兩地法院多措并舉優化破產案件審理機制,推進法治化營商環境建設。

1、加強破產審判集約化。2019年以來,中國先后在深圳、北京、上海等地成立了破產法庭。加強破產審判集約化,大幅提高了破產審判的專業化、規范化水平。

2、著力縮短審判時間降低破產成本。時間和成本是衡量破產制度是否高效經濟的重要尺度。北京法院圍繞影響辦理破產質效的時間、成本、結果等因素完善破產審判機制,力爭實現破產審判的最佳社會效果。上海法院立足自身職能定位,健全配套保障機制,努力提高破產案件審判質效。北京法院建立破產案件快速審理機制,案件平均審理時長明顯下降,簡單破產案件約6個月便可結案。同時,以破產財產網絡拍賣為主要原則,減少了占債務人財產價值約5%的破產成本。2019年,北京法院網拍成交率約88.72%,節約傭金共計約5.95億元。

3、打造常態高效的府院聯動機制。僅僅依靠法院單打獨斗,難以實現破產制度高效運行,目前,上海市高級人民法院與市發改委、市司法局、市財政局、人行上海分行等二十家單位簽署《關于構建常態化府院破產統一協調機制的實施意見》,在全市層面構建辦理破產協作機制。上海高院與有關部門聯合印發《關于企業注銷若干問題的會商紀要》《關于企業破產欠薪保障金墊付和追償的會商紀要》,對企業破產注銷、破產企業職工欠薪保障等問題予以明確。各部門各司其職,各環節協同推進,破產程序運轉有了堅實的制度保證。

4、建立破產案件繁簡分流審判機制。破產立案難現象現在已基本不復存在。人民法院啟用全國法院企業破產重整案件信息網、中國移動微法院等網上立案方式,既方便又快捷?!安粌H立案啟動速度加快,案件審理也因法院繁簡分流和快慢分道等措施而隨之加速,辦案時間大大縮短?!?/span>

5、加強破產管理人隊伍建設,創新工作模式。辦理破產是一項綜合工程,需要司法、行政及各界力量的共同參與。這其中,破產管理人成為破產制度順利實施的重要保障力量。今年疫情期間,上海破產管理人群體共同倡議以非現場、無紙化形式召開債權人會議,會同法院靈活采取遠程會議和書面表決的方式,保障破產案件順利辦理。銀京醫療科技(上海)股份有限公司是一家進入破產清算程序的企業。疫情期間,該公司一批待處置資產醫用口罩獲得緊急處置。管理人團隊在法院支持下連夜制定處置方案,并通過電子郵件、電話、微信等方式送達有關債權人,完成緊急表決。35萬余只口罩在72小時內依法處置完畢,為疫情防控解了燃眉之急,也實現了破產財產價值最大化??紤]到銀京公司具有生產口罩的相應資質,管理人在法院指導下與各部門緊鑼密鼓地溝通,確定復產方案。2月10日,上海市第三中級人民法院出具決定書,準許銀京公司恢復口罩生產線。早已停產多時的銀京公司在法院、管理人、合作方以及政府部門的支持下,僅用10天就完成了醫用口罩生產線的恢復工作。此案取得了法律效益、經濟效益和社會效益的統一。

三、全面提升辦理破產指標、打造良好營商環境的建議

(一)從制度層面深化破產制度改革

1、由于制定破產法時我國市場化程度不高,條件不成熟,導致理論與實踐的脫節。破產制度預期高漲,實踐遇冷,改變這一現狀,深化破產制度改革,尋求法治與市場的和諧互助是其唯一的出路,也是呼應“法治是最好的營商環境”理念的必然選擇。

2、深入改革我國破產制度必須堅定“市場化”破產方向不動搖,在制度框架的設計上更加完整的體現破產法對國民經濟、企業、個人的指引、規范、導向、評價、預測等功能,健全激勵機制,通過正向鼓勵與反向規則互動促進破產機制在實踐中的運用。同時,堅持“法治是最好的營商環境”的理念不動搖,把促進市場的有序發展作為改革目標。

3、如今,破產法制依然僅能保護企業利益,個人因不具備破產資格而無法運用破產法“起死回生”。自然人是市場經濟最為重要的主體,個人破產制度的長期缺失,會導致個人債務危機越發嚴峻。推動建立個人破產制度及相關配套機制是破產制度改革的重點。建立個人破產制度需要堅持“市場化”,在尊重市場規律的前提下,給予“誠實而不幸”的人“起死回生”的機會??梢哉f,我國將來構建個人破產制度更多是補課之舉,是將“半部破產法”通過查漏補缺的方式升級為“一部破產法”的問題。

4、未來我國如果想在“辦理破產”評估中獲得更高的分數、更好的排名,那么不僅需要加速修訂《企業破產法》,還需要有針對性地改良相關制度設計,探索破產拯救機制+繁簡分流機制,支持人民法院探索建立重整識別、預重整等破產拯救機制,探索破產案件繁簡分流、簡易破產案件快速審理等機制,簡化破產流程。惟其如此,我們對營商環境評估的高度重視,才會迎來雙豐收:才可以在世界銀行營商環境評估中獲得高分數、好名次,才可以讓所有市場主體都能受惠于企業破產制度的優化。

(二)提升債權“回收率”,增進破產程序的制度效益

1、支持破產企業繼續經營、整體轉讓。轉變破產程序啟動后原則上停止企業經營的傳統思路,探索鼓勵有運營價值的企業繼續經營。吸收具有專業資質能力的人員參與重整企業經營管理,促進破產企業保持營業價值。探索企業整體轉讓機制,避免對債務人財產零散出售,提高財產處置整體收益。

2、堅持破產財產最大化原則,保障債權人回收率。完善破產財產市場化、公開化處置措施,鼓勵管理人依法獨立網上發拍模式,進一步提高資產配置效率和財產變現溢價率。

3、嚴格落實債權清償順位,充分保障各類債權人合法權益。依法保護有財產擔保債權人、建設工程價款優先權人等優先債權人的優先受償權益。嚴格執行法定清償順序,確保員工債權、社保債權、稅款債權等順位在先的債權人優先于普通債權受償。

4、充分利用信息化手段,降低破產程序費用支出。整合查控平臺、最高人民法院總對總財產查詢平臺、訴訟資產網詢價平臺、破產財產網絡拍賣平臺等網絡查詢、估值、處置平臺,充分利用各平臺低成本、低費用優勢,降低破產費用支出。

5、完善快速審理機制,提升破產審判效率。對債權債務關系明確、債務人財產狀況清楚且數額不大、債務人與全體債權人就債權債務處理自行達成協議的破產案件,納入快速審理范圍,依法適用簡易破產程序。充分運用電子送達方式,簡化債權人會議運作程序,縮短辦理周期,提升審判效率。嚴格內部審限控制,適用簡易程序審理的案件一般應在六個月內審結,一般破產案件兩年內審結,在全國范圍內有重大影響、案情疑難復雜的破產案件三年內審結,特別重大疑難案件五年內審結。

6、積極協調財稅工商部門,節約破產時間和成本。積極協調財稅部門出臺政策,對破產、重整企業的財產處置交易活動實施稅費減免,消除制約破產程序推進的政策障礙。積極協調工商部門出臺政策,完善破產企業注銷機制,實現破產清算企業管理人可憑法院終結裁定進行企業注銷,提高企業注銷效率。

7、積極協調社會保障部門,著力維護職工債權人權益。高度重視對職工權益的保護,保障職工的知情權、參與權和選擇權,降低職工參與破產程序的成本。引導管理人通過財務賬冊、社保記錄等多種途徑主動調查核實破產企業所欠職工工資、醫療、傷殘補助、撫恤費用等方面的情況。充分發揮欠薪保障機制的作用,通過墊付工資并優先在破產程序中清償,抒緩職工困難,保證破產程序順利推進。對于國有“僵尸企業”清算,協調政府有關部門先行做好職工安置、賬冊清理等工作,處置好歷史遺留問題。 

(三)加快破產法庭建設,為優化營商環境提供有力保障

1、加快破產法庭硬件建設,建立多功能、集約化破產審判中心。破產案件不同于一般的民事商事案件,是專業性非常強的審判工作。探索在破產案件受理數量較多、破產審判工作開展較好地區的中級法院和基層法院設立專門的破產法庭,提升破產審判的專業化水平。地方黨政在人、財、物方面要對破產法庭的設立提供大力支持。建立破產法庭可以進一步推進破產審判的專業化建設,提高整個審判隊伍的素質和審判能力,從而不斷提高破產審判案件的質量,這從推進破產案件審判和保障破產法實施的角度講具有重大意義。建立完善破產法庭獨立辦公區,打造集訴訟服務、流程管理、破產審判三位一體的多功能、集約化破產審判中心,配套獨立的司法事務管理中心,負責破產法庭綜合事務管理,并為破產管理人協會、網絡拍賣服務平臺等組織機構入駐提供辦公場所,增強辦理破產的便捷性。

2、加強破產審判專業化建設,促進破產審判能力全面提升。高度重視破產法庭的專業化建設,加大對破產法官的選拔培育力度,強化專業人才的培養,增配與破產案件大幅增長趨勢相適應的合議庭及輔助人員。對于暫不具備設立專門破產法庭條件的地區,各中級法院、基層法院應設立專門負責破產審判業務的合議庭,實現破產案件審理的集中化、專業化。每年定期組織破產業務培訓,通過會議研討、論文征集等形式,研究房地產企業破產、關聯企業破產、破產財產處置等重點問題,提升破產審判人員專業素養。

3、加強對外交流。定期開展研討交流活動,借鑒經濟發達體在破產清算和重整方面的先進經驗,不斷提高破產審判隊伍的能力素質。推動跨境破產工作,對標世界經濟發達體,加強協作,增加破產審判的國際影響力。

4、完善績效考核機制,打造破產審判服務經濟發展大格局。對破產審判建立單獨的、符合破產審判規律的績效考評評價體系,通過進一步細分不同類型案件的權重設置,明確破產審判服務經濟發展導向,進一步調動破產法官和相關審判輔助人員的工作積極性。

(四)推進破產審判信息化,助力破產審判提質提效

1、積極推進智慧法院建設,整合信息化平臺資源。堅持系統建設與系統融合并重,大力推動現有辦公辦案平臺相互融合、信息共享。注重各系統的特殊性,有效適應各項工作需要,提高平臺利用效率,減輕法官工作負擔,消除資源閑置浪費。

2、完善綜合業務系統(電子卷宗系統)。進一步推進案件材料無紙化、信息化,為當事人查詢案件情況提供便利。探索綜合業務系統與中國法院破產重整信息平臺互聯互通、信息共享,提高信息上網準確性。

3、完善破產重整平臺。暢通網上預約立案渠道,利用全國破產重整信息平臺的網上立案端口,讓信息多跑路,群眾少跑腿甚至不跑腿,降低立案成本;同步生成電子信息數據,加大司法公開力度;充分利用網絡方式召開債權人會議,降低破產成本。推動實現破產重整平臺與執行部門數據對接,強化債務人財產破產保護。

4、完善破產辦案平臺。將目前以法院文書傳遞功能為主,轉變為兼具信息公開、信息共享多功能合一的破產辦案平臺,授予債權人、管理人辦案平臺訪問權限,疏通雙向信息傳遞渠道,提升審判效率,確保全程留痕。

(五)完善綜合配套協調機制,加強破產保障體系

1、推動建立常態化的破產工作府院統一協調機制。通過建立府院聯動,建立人民政府和人民法院共同牽頭、相關部門參加的企業破產工作協調機制,統籌推進企業破產處置工作,推動實現個案協調向制度化對接轉變。

2、完善信用修復機制。加強與銀行系統協調溝通,爭取政策支持,推動完善銀行征信系統信用修復機制,降低破產程序制度性成本,增加企業重整成功率,提高債權“回收率”。

3、完善破產管理人選任、考核和指定制度,提高破產案件審判質效。加強對破產管理人名冊的管理,制定配套的名冊管理辦法,通過對破產管理人的動態考評,形成激勵和淘汰機制,提高破產管理人履職能力。制定破產管理人考核辦法,強化人民法院、債權人會議等對破產管理人工作的監督。對于典型的破產管理人違法行為,要嚴格依法追究責任在破產管理人指定方式上,注重在重整案件中適用競爭方式指定與案件相匹配的優質破產管理人,同時兼顧債權人意志,促進重整成功。

4、支持破產管理人行業協會建設,提升破產管理人履職能力。積極協調政府有關部門,推動成立破產管理人協會并確定主管單位。健全破產管理人工作規范,完善破產管理人隊伍的管理機制,提升破產管理人隊伍素質,以加強行業自律、合作互助,促進破產管理人隊伍的專業化、市場化發展。探索引導具有工程技術、科學知識、企業管理經驗等非中介人員參與管理。加強破產管理人履職保障。充分發揮破產管理人協會的作用,加強與各地區破產管理人協會的聯系,加強破產管理人接管債務人企業財產、查詢債務人企業資產狀況等方面的履職保障。開展業務培訓,提升業務水平。依托破產管理人協會、律師協會和注冊會計師協會,定期開展業務培訓、專題調研,適時舉辦業務論壇,提升破產管理人履職能力。

5、完善管理人報酬確定機制,促進破產程序順利進行。確保援助資金來源穩定,積極協調政府加大對專項基金的支持力度,適應破產案件大幅增長趨勢,及時增加援助資金數額。改進破產管理人援助資金支付流程,確保援助資金及時、足額發放。優化破產管理人報酬確定規則,探索建立破產管理人報酬綜合確認機制,綜合考慮破產財產金額或規模、破產管理人收集或管理破產財產的貢獻度、破產程序持續時間等多因素確定破產管理人報酬。

參考文獻

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3.《社會信用體系建設規劃綱要(2014—2020年)》

4.《國務院關于建立完善守信聯合激勵和失信聯合懲戒制度加快推進社會誠信建設的指導意見》

5.《國務院辦公廳關于加快推進社會信用體系建設構建以信用為基礎的新型監管機制的指導意見》

6.浙江省優化營商環境辦理破產便利化行動方案

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